李国斌解读《互联网电子邮件服务管理办法》

　　近日，记者采访了信息产业部政策法规司李国斌副司长，请他解读将于3月30日生效的《互联网电子邮件服务管理办法》。

　　记者：近年来“两会”代表、委员非常关注反垃圾邮件的立法进程，如今，《互联网电子邮件服务管理办法》终于出台了，您如何评价《互联网电子邮件服务管理办法》的出台意义？

　　李国斌：这标志着我国反垃圾邮件立法迈出关键一步。虽然我国《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》中涉及到电子邮件，但只是把它作为增值电信业务的一个很小的部分来进行管理，是粗线条的管理。随着互联网的发展和普及应用，电子邮件逐渐成为人们日常通信的重要工具。电子邮件具有方便、快捷的特点，给人们生活带来了诸多便利，但与此同时，它也被少数人利用发送垃圾广告、进行网络欺诈、传播反动色情信息、散布谣言、传播计算机病毒等，不仅占用了大量的网络传输带宽，影响了网民的正常网络通信，也对社会治安、网络安全乃至国家安全构成了直接威胁。目前，我国已经成为垃圾邮件的重灾区和受害国。据中国互联网协会的调查，2004年8月至2005年4月，我国网民平均每周收到的垃圾邮件为16.8封，垃圾邮件数量占收到的总邮件数量的60.87%。社会各界对上述问题非常关注，广大网民、全国人大代表、全国政协委员均要求加强反垃圾邮件立法工作。而国外反垃圾邮件立法也是大势所趋，美国、澳大利亚、日本等国家均采取了立法手段加强对垃圾邮件治理。通过反垃圾邮件立法，可以避免本国成为垃圾邮件发送者的“避风港”，并为进行反垃圾邮件执法方面的国际合作奠定基础。

　　为了规范互联网电子邮件服务行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》的规定，信息产业部决定制订《互联网电子邮件服务管理办法》。2003年10月，信息产业部启动了“办法”的调研和起草工作。在起草过程中，信息产业部广泛调研和收集了国内外的有关资料与相关法律法规，并先后四次征求了19家具有代表性的互联网电子邮件服务提供者、中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、多位法律专家和全国政协委员及有关部门的意见。

　　2005年11月7日，信息产业部第十五次部务会议审议通过了《互联网电子邮件服务管理办法》，并于2006年2月20日以信息产业部第38号令公布，将于3月30日起施行。办法共计27条。

　　《互联网电子邮件服务管理办法》是我国反垃圾邮件立法进程中的关键一步，虽然它在法律效力上仅仅是一部行政规章，但是，它是今后制订法律层次的反垃圾邮件法的基石。可以说，《互联网电子邮件服务管理办法》的出台，标志着我国反垃圾邮件立法迈出了坚实的一步、关键的一步。

　　记者：《互联网电子邮件服务管理办法》的主要内容是什么？

　　李国斌：《互联网电子邮件服务管理办法》的主要内容包括以下几个方面：

　　——明确了“办法”的适用范围。“办法”主要从电信业务的角度切入，规范的主体包括电子邮件服务提供者、电子邮件发送者、互联网接入服务提供者等。“办法”第二条规定：“在中华人民共和国境内提供互联网电子邮件服务以及为互联网电子邮件服务提供接入服务和发送互联网电子邮件，适用本办法。”

　　——重申了电子邮件通信秘密保护原则。依法保护公民的通信自由和通信秘密，是我国《宪法》确定的基本立法原则之一。“办法”依据《宪法》、《电信条例》等上位法的规定，进一步明确了对网民通信自由和通信秘密权利的保护。“办法”第三条根据《宪法》的有关规定，明确规定，“公民使用互联网电子邮件服务的通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信内容进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信秘密”。

　　——制订了互联网电子邮件服务管理的基本措施。规范和加强对互联网电子邮件服务管理，是有效打击垃圾邮件、保障电子邮件使用者合法权益的措施之一。为此，“办法”规定：一是对提供互联网电子邮件服务实行市场准入管理。二是建立了电子邮件服务器IP地址登记制度。三是要求互联网电子邮件服务提供者按照技术标准建设服务系统，采取安全防范措施。四是对电子邮件服务进行了具体的规范。例如，第八条规定：“互联网电子邮件服务提供者向用户提供服务，应当明确告知用户服务内容和使用规则”；第九条规定：“互联网电子邮件服务提供者对用户的个人注册信息和互联网电子邮件地址，负有保密的义务。互联网电子邮件服务提供者及其工作人员不得非法使用用户的个人注册信息资料和互联网电子邮件地址；未经用户同意，不得泄露用户的个人注册信息和互联网电子邮件地址，但法律、行政法规另有规定的除外”，等等。

　　——明确了垃圾邮件的界定原则。考虑到是不是“垃圾邮件”主要取决于邮件接收者的判断，“办法”没有对垃圾邮件进行界定，而是结合垃圾邮件的危害规定了几种禁止行为，如第十一条、第十二条、第十三条的内容。

　　——确定了规范广告电子邮件的选择政策。对于广告电子邮件，有“选择加入”(opt-in)和“选择退出”(opt-out)两种政策选择。“选择加入”即只有在用户明确表示同意后才能向其发送广告邮件，“选择退出”即只要在用户明确表示拒收后才不能继续向其发送广告邮件。从遏制垃圾邮件目标看，“选择加入”更为严厉。综合考虑其他国家的立法情况，“办法”采用了“选择加入”的政策，如第十三条第(二)、(三)项和第十四条的规定。

　　——建立了垃圾邮件的举报机制。“办法”第十五条规定了互联网电子邮件服务提供者、为互联网电子邮件服务提供接入服务的电信业务提供者应当受理用户对互联网电子邮件的举报，并为用户提供便捷的举报方式。第十六条规定了接到举报后的处理程序。

　　——规定了违反“办法”的处罚措施。“办法”第十九条至第二十五条规定了互联网电子邮件服务提供者违反本规定的管理措施和义务的处罚，并对违反规定发送电子邮件制定了相应的处罚措施。